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健全自律规则体系 促进行业规范发展——中国证券业协会自律规则发展回顾

中国证券业协会法律事务部*


  1991828日,《中国证券业协会章程》经协会第一次会员大会审议通过后发布,这是协会第一件自律规则,通过会员赋权方式,赋予协会进行行业发展设计、拟定自律性管理规章等职责。

  19981229日,中国首部《证券法》发布,专章规定了证券业协会相应内容,授予协会制定会员应遵守的规则等职责,《证券法》历经数次修改,协会制定自律规则和业务规范方面的职责逐步加强。

  20021031日,中国证监会印发《关于赋予中国证券业协会部分职责的决定》(证监发[2002]82号),赋予协会制定行业自律规则、制定证券从业人员职业道德操守准则和行为规范等职责;为贯彻落实新《证券法》,2020821日,中国证监会印发《关于进一步加强中国证券业协会自律管理职责的意见》(证监发[2020]77号),提出协会应坚持自律管理与行政监管的差异化定位,坚持自律规则、业务规范的正面清单属性,更加突出前瞻性引导、预防性规范作用,充分发挥协会在行政监管、行业自律、公司自治三位一体证券行业治理体系中的作用。

  30年来,协会根据《证券法》、中国证监会授权以及会员赋权,经七届会员大会、理事会、常务理事会审议通过并发布自律规则及自律规范性文件近300件次,逐步形成了涵盖章程等基础规则、会员管理、从业人员管理以及合规风控、投资者保护、各证券业务条线业务规则的分类分层的证券行业自律规则体系。

  回顾协会自律规则制定历程,呈现6个突出特点:自律规则差异化定位逐步清晰,声誉约束机制逐步形成,自律规则制定逐步规范化,业务规则始终紧跟改革步伐,合规风控管理始终伴随业务发展,与其它自律组织规则紧密衔接。

  一、自律规则差异化定位逐步清晰

  多年来,在中国证监会指导下,协会已形成相对清晰的自律管理差异化定位和基本工作思路,以自律规则和业务规范等为手段,充分发挥自律管理的补位与先行作用。

  规则制度上,科学界定行政规定与自律规则的规范内容,坚持自律规则的正面清单属性,突出前瞻性、预防性监管,侧重于指导性的正面清单规定,告诉市场主体“应该怎么做”,引导行业机构突出主业、守正创新。

  操作实践上,坚持与行政规定协同配合,推动形成行政规定与配套自律规则统筹规划、明确分工、同步启动、充分沟通的协调机制,建立重大改革举措和监管政策调整的事前、事中、事后市场评估机制,根据市场变化及时调整相关规则。

  二、声誉约束机制逐步形成

  2003年,协会开始诚信建设制度化探索,制定《中国证券业协会会员诚信信息管理暂行办法》《证券从业人员诚信信息管理暂行办法》,诚信信息管理制度体系基本建立,在推动行业诚信建设中发挥了积极作用。经过2013年、2015年两次修订,由上述两办法合并形成的《中国证券业协会诚信管理办法》中设置诚信信息的分级公开制度,引入诚信状况评估和检查机制,进一步完善诚信信息更正申请、异议申诉、诚信约束与激励等制度,细化诚信信息查询程序、保密要求,明确奖励信息、处罚信息的范围以及诚信信息的效力期限等。

  为进一步建立行业诚信约束、声誉约束机制,协会于2018年起启动《证券从业人员职业道德准则》《证券行业诚信准则》《证券行业执业声誉信息管理办法》等规则起草工作,拟与协会已发布的《证券从业人员执业行为准则》《中国证券业协会自律措施实施办法》及各条线业务规则中的基本执业要求、执业质量评价办法等形成合力,构建行业诚信行为规范与行业执业声誉信息管理互为补充、有机统一的诚信约束、声誉约束机制。

  三、自律规则制定逐步规范化

  20129月,协会启动第一次全面自律规则集中清理工作,在此基础上,201410月,协会制定《中国证券业协会自律规则制定办法》,规范自律规则体例、制定权限、制定程序及解释与适用,促进自律规则体例的统一和规则之间的协调配套,增强自律规则的严肃性和权威性,协会自律规则制定工作由遵循惯例迈向规范化、流程化、法治化。2016年,协会组织开展证券规则体系全面评估工作,为规划和完善自律规则体系提供了蓝本和依据。2017年、2020年,协会再次对自律规则进行两次全面清理。2018年,协会建立合法性和公平竞争审查机制,进一步提高了立规质量。20213月,协会根据新《证券法》和章程,修订《中国证券业协会自律规则制定办法》,进一步明确了自律规则体例、层级、效力、审议程序,为构建层次分明、体例清晰的自律规则体系奠定了制度基础。

  2021年,协会启动监管问答与自律规范性文件清理工作,进一步规范自律规则的解释与适用。20217月,协会发布《关于场外期权业务二级交易商备案人员条件相关规定的适用意见》,这是协会发布的第一个正式自律规则解释文件。

  四、业务规则始终紧跟改革步伐

  伴随资本市场的发展,协会紧跟市场改革节奏,结合自律管理实际,逐步完善形成协会相关业务规则体系,促进资本市场基础制度体系完善发展。

  (一)股票发行承销业务自律规则紧跟新股发行历次改革

  根据中国证监会新股发行体制改革工作的有关意见和规定,协会紧随改革脚步,制定相关自律规则,规范新股发行承销业务、加强对网下投资者自律管理,引入网下投资者适当性制度等,制订并多次修订《首次公开发行股票承销业务规范》《首次公开发行股票网下投资者备案管理细则》《首次公开发行股票配售细则》。期间,201311月,中国证监会发布《关于进一步推进新股发行体制改革的意见》,这是逐步推进股票发行从核准制向注册制过渡的重要步骤,在严格监管执法的同时,进一步放松管制,赋予包括承销商在内的市场主体更大的自主权。协会为适应新形势、新思路下对首次公开发行股票承销业务的监管要求,进一步完善承销商管理制度,于201312月发布《首次公开发行股票承销业务规范》,细化业务操作流程,引导证券公司规范运作,强化自律管理手段,保护投资者合法权益,这是协会在路演推介、询价、定价、配售、撰写投资价值研究报告等投资银行全业务链领域颁布实施的首个自律规则,为今后新股发行体制改革中进行自律管理、更好地推动行业创新发展提供了有益尝试。

  (二)行业执业标准主动配合注册制改革

  协会积极落实国家关于设立科创板、创业板改革并试点注册制的有关要求,相继制定《科创板首次公开发行股票承销业务规范》《科创板首次公开发行股票网下投资者管理细则》《非上市公众公司股票公开发行并在新三板精选层挂牌承销业务规范》《创业板首次公开发行证券承销规范》《公开募集基础设施证券投资基金网下投资者管理细则》等,根据不同板块特征,制定差异化的承销行为规范,明确网下投资者参与不同板块股票网下询价和申购的行为规范、注册要求。

  为贯彻落实新《证券法》,进一步健全保荐机构执业能力和责任体系,按照中国证监会《证券发行上市保荐业务管理办法》要求,协会于202012月制定《证券公司保荐业务规则》,充分发挥自律管理的补位作用,指导保荐机构及其保荐代表人合规展业,压实看门人责任,形成差异化自律约束机制。

  2021年,为服务于注册制改革重点攻关项目,协会组织行业专家成立工作专班,研究修订《保荐人尽职调查工作准则》《证券发行上市保荐业务工作底稿指引》,研究制定《证券业务示范实践第X号-保荐人尽职调查》《证券公司投行业务执业质量评价办法》《保荐协议示范文本》,进一步理清和压实中介机构责任,细化勤勉尽责和尽职调查标准,推动建立中介机构归位尽责制度体系,引导形成市场化激励约束机制。目前相关规则均完成草案,拟依规履行下一步程序。

  (三)债券业务规则引导公司债券业务规范发展

  2012年,我国启动中小企业私募债试点工作。为规范证券公司开展中小企业私募债券承销业务,协会制定《证券公司开展中小企业私募债券承销业务试点办法》《证券公司中小企业私募债券承销业务尽职调查指引》,对试点条件、备案、专业评价、风险控制与合规管理等提出自律要求,规定证券公司尽职调查的内容和方法、工作底稿、尽职调查报告等方面内容。

  20151月,中国证监会发布《公司债券发行与交易管理办法》,将公司债券分为公开发行与非公开发行,并规定协会对承销机构承销公司债券业务行为实施自律管理。20154月起,协会制定并逐步修订《非公开发行公司债券备案管理办法》《非公开发行公司债券项目承接负面清单指引》《公司债券受托管理人执业行为准则》《公司债券承销业务规范》《公司债券承销业务尽职调查指引》《证券公司公司债券业务执业能力评价办法(试行)》,多角度规范承销机构、受托管理人开展公司债券业务行为,做好非公开发行公司债券的备案管理工作和承销业务风险控制管理工作,促进债券承销业务执业质量提升,保护投资者合法权益。前述私募债相关规则废止。

  近年来,债券低价恶性竞争时有发生,严重影响债券承销业务质量,为规范公司债券承销报价行为,促进公司债券市场健康发展,20214月协会制定《公司债券承销报价内部约束指引》,要求承销机构建立公司债券承销报价的内部约束制度,加强承销报价内部管理。

  (四)专业评价规则助推融资融券业务试点

  20066月,中国证监会发布《证券公司融资融券试点管理办法》,规定协会对证券公司融资融券业务试点活动进行自律管理。同年9月,协会按要求制定《融资融券合同必备条款》《融资融券交易风险揭示书必备条款》(于201111月根据中国证监会《证券公司融资融券业务管理办法》新要求修订)。20101月,中国证监会发布《关于开展证券公司融资融券业务试点工作的指导意见》,委托协会组织专家对证券公司融资融券业务试点实施方案进行专业评价。协会制定《证券公司融资融券业务试点实施方案专业评价工作规程》等自律规则,开展专业评价工作。

  五、合规风控管理始终伴随业务发展

  按照中国证监会合规风控有关规定,协会自2009年起制定和修订《证券公司风险控制指标动态监控系统指引(试行)》《证券公司压力测试指引(试行)》《证券公司全面风险管理规范》《证券公司流动性风险管理指引》《证券公司资本补充指引》《证券公司信用风险管理指引》《证券公司合规管理有效性评估指引》《证券公司合规管理实施指引》等自律规则,要求证券公司遵循全面性和可操作性原则,建立健全风险管理体系和制度,建立完善风险监测、分析、预警机制,构建适合本公司特点的全面压力测试机制和体系、动态风险监控系统,进一步推动证券公司强化风险管理意识,提高自身风险管理能力和水平;加强合规基础性制度建设,引导证券公司构建科学的合规管理体系,提升合规管理的有效性。

  此外,协会还制定了《证券公司信息隔离墙制度指引》《证券公司参与股票质押式回购交易风险管理指引》《证券公司金融工具估值指引》《非上市公司股权估值指引》《证券公司金融工具减值指引》等相关规则,促进证券公司展业能力、创新发展能力和风控合规能力的动态平衡。

  六、与其它自律组织规则紧密衔接

  (一)与基金业协会规则衔接配合

  2012年前,协会负责基金业务自律管理,制定基金从业人员管理、基金业务投资人权益保护、基金评价业务、反洗钱、会计核算等方面自律规则22件。201266日,中国证券投资基金业协会成立。同年7月,协会与基金业协会就相关职责进行交接,梳理了相关自律规则,废止基金业务规则10件;对于协会和基金业协会会员、从业人员普遍或部分适用的12件规则,根据不同情况采取部分废止、联合或分别修订等方式进行衔接。

  (二)与新三板市场规则衔接配合

  2001716日,代办股份转让试点正式挂牌。2001年以来,为规范证券公司代办股份转让系统正常运营,协会制定了30件自律规则和规范性文件。20131月,中国证监会在《全国中小企业股份转让系统有限责任公司管理暂行办法》中规定,在证券公司代办股份转让系统的原STAQNET系统挂牌公司和退市公司及其股份转让相关活动,由全国中小企业股份转让系统有限责任公司负责监督管理。协会按要求将相关职责移交股转公司,并于20135月集中废止前述30件自律规则及规范性文件。

  七、结语

  过去30年,随着资本市场不断发展、协会不断成长,协会自律规则体系从初步形成到逐步完善再到基本健全,在协会自律管理中发挥着重要作用,为全面深化资本市场改革、构建良好行业生态提供了基础制度供给。未来,面对资本市场改革新使命、实行注册制新环境、全面开放新趋势、科技运用新发展,协会肩负着助力推动行业高质量发展、引导行业守正创新、督促行业履行社会责任、全面提升自律服务传导效能等重要责任。协会将继续坚持以行业共识为基础,不断完善自律规则体系,在引导证券公司更好地服务国家战略目标和实体经济发展、夯实合规风控基础、拓宽业务广度深度、拓展服务范围、进一步丰富金融服务功能、有效提升综合金融服务能力等各方面工作中发挥积极作用。



 

* 撰写人员:陈超,中国证券业协会法律事务部副主任;许晓鹏,供职于中国证券业协会法律事务部。

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